Decifrando a guerra fiscal do ICMS - Adson Thiago Voltar para listagem

Os conflitos regionais têm marcado, desde o início da nossa República (1889), os debates sobre o sistema tributário brasileiro e as possíveis soluções para que seja construído um entendimento em torno da repartição do poder de tributar entre os entes federados.

No entanto, os mecanismos construídos ao longo de nossa história têm se revelado incapazes de aplacar as tensões regionais. E, passados 126 anos de nossa experiência republicana, parece que estamos, na verdade, é nos distanciando ainda mais do ideal federativo de cooperação entre as unidades de governo, dado o acirramento dessas questões pela famigerada guerra fiscal do ICMS.

A guerra fiscal consiste na competição dos Estados brasileiros em atrair para os seus territórios novos empreendimentos. Ela é travada mediante concessão, ao arrepio da lei, de incentivos financeiro-fiscais relacionados ao ICMS, o que vem prejudicando suas já deterioradas condições financeiras.

Só para que tenhamos uma ideia, estimativas do Ministério da Fazenda apontam que o conjunto dos Estados deixou de arrecadar, só no ano de 2014, R$ 64 bilhões com a renúncia de receita do ICMS. Em tempos que se propaga tanta carência de recursos, convenhamos, faz muita falta!

Boa parte da literatura atribui ao caráter híbrido do ICMS, isto é, constituir-se parte sobre imposto sobre a produção do Estado, e parte sobre o seu consumo, a raiz da guerra fiscal. Desse modo, como a mobilidade dos fatores de produção, especialmente a do capital, é muito maior que a dos consumidores, a sua faceta sobre a produção tem sido a arma mais poderosa em seu contexto.

O tributarista Fábio Roberto Corrêa Castilho, em interessante estudo, destaca que a guerra fiscal do ICMS concentra-se, sobretudo, em três setores econômicos: o industrial, o atacadista e de importação.

No setor industrial, embora suscetível à falta de transparência e as dificuldades de se aferir o benefício das vantagens tributárias concedidas, é menos nociva do que as guerras de atacado e de importação, considerando que seus efeitos ficam limitados pela capacidade produtiva dos investimentos incentivados. Ou seja, o benefício fica restrito ao volume de operações com bens produzidos no complexo industrial incentivado.

Quanto a sua aplicação no setor atacadista, caracteriza-se pelos baixos investimentos em produção local, associado ao baixo potencial de geração de externalidades positivas, como geração de empregos, pelas empresas incentivadas, além de não se sujeitar às limitações naturais impostas à indústria. Logo, esse tipo de benefício é motivado muito mais pelo interesse imediato do Estado concessor na arrecadação do ICMS, do que no desenvolvimento regional de longo prazo.

Com relação à guerra fiscal de importação, assemelha-se, em suma, às características do setor atacadista, com o agravante de privilegiar o produto importado em detrimento do nacional.

Não podemos deixar de registrar que, embora se tenha clareza com relação às causas da guerra fiscal, não há, todavia, a mesma precisão quando se diz respeito à melhor solução para esse conflito federativo. Talvez, uma alternativa viável seja a gradual transferência da tributação do ICMS, hoje muito concentrada na origem, para o destino, o que pode melhorar a distribuição de receita entre os Estados, notadamente em favor dos denominados importadores líquidos em comércio interestadual, que vem a ser os mais pobres.

É nesse sentido que o Governo Federal, buscando propor uma solução para o fim da guerra fiscal, trabalha com a ideia de uma reforma tributária que contemple a unificação da alíquota interestadual do ICMS em 4%.

No limite, a guerra fiscal não se justifica, pois é como um jogo, como se diz na teoria econômica, de soma zero, o que significa que um suposto “ganho” de um Estado representa, necessariamente, a perda de outro. Traduzindo, não há vencedores e perde o Brasil.


 Adson Thiago Oliveira Silva.
É economista e auditor fiscal da Sefaz/ES.